חוקי עזר

עיריות, מועצות מקומיות (כולל “תעשיתיות”), ומועצות אזוריות (שגם הן למעשה מועצות מקומיות), כולן “רשויות מקומיות”. באחד מדו”חות מבקר המדינה נכתב בהתייחס לחוקי עזר, בין היתר: “חוקי העזר הם חוקים שמתקינה הרשות המקומית, ואפשר לראות בהם סוג של חקיקת משנה. בעזרת חוקי העזר מתאפשר לרשות המקומית למלא את תפקידיה, לפעול לפי סמכויותיה ולהסדיר את דרכי הפעולה של מחלקותיה במתן השרותים לתושבים. נוסף על כך, חוקי העזר מאפשרים לרשות המקומית להטיל על בעלי נכסים או מחזיקיהם את החובה לבצע פעולות מסוימות בנכסים אלו ולהימנע מפעולות אחרות כדי לשמור על טובת הציבור, בריאותו ובטחונו. חוקי העזר נועדו גם לתת לרשויות המקומיות את הסמכות להטיל על התושבים תשלומים שונים (היטלים, אגרות, דמי השתתפות ותשלומי הוצאות (כדי לממן את פעולותיהן לרווחת תושביהן וכדי לחלק את הנטל באופן הוגן בין התושבים). חוקים אלו נחקקים בדרך כלל בנושאים הקשורים לתחום איכות הסביבה, להסדרת החניה, לתלית מודעות ושלטים, לסלילת כבישים ומדרכות, תיעול וניקוז, להסדרת השמירה, להחזקת מקלטים ולפיקוח על בעלי חיים והחזקתם”.

הסמכויות העיקריות המוקנות על פי חוק לעיריות, מפורטות בסעיף 249 לפקודת העיריות [נוסח חדש]; וכאמור, חוקי עזר נועדו בדרך כלל לסייע בידי עיריות להוציא אל הפועל את סמכויותיהן, לרבות על דרך הקנית סמכויות פיקוח ואכיפה (אם כי יכולה להיות להם לעתים משמעות אף מעבר לכך).

אתייחס להלן בקצרה לחלק מסעיפים 250 ואילך לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיפים 22 ואילך לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] דומים, בעיקרם, לסעיפים הנ”ל.

לפי סעיף 250 לפקודת העיריות, מועצת העיריה “רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה”. בסעיף 251 ואילך לפקודה ישנה התיחסות לסוגי ענינים והוראות שונים, כגון אגרות, היטלים, פיצויים, רשיונות והיתרים, ניקוי מדרכות וסלילתן, שילוט, רישום שכירויות, עניני תכנון ובניה, וכו’. לפי סעיף 259, חוק עזר יכול לכלול הוראות, שהעיריה תראה בהן צורך, בנוגע, למשל, למתן הודעות, הפקדת תכניות, דרכי הפיקוח של עובדי העיריה וסמכויותיהם, רשיונות, אגרות בעד רשיונות ושרותים, וכו’.

עיריה יכולה להסמיך פקחים ותובעים עירוניים (ראו בעיקר סעיף 264 לפקודת העיריות: “פקיד העיריה שנתמנה… רשאי, אם הוסמך לכך על ידי החלטה של המועצה, ועל אף האמור בכל דין אחר, לעשות דברים אלה: (1) להשתמש בסמכויות הנתונות לשוטר בחוק סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש)… בנוגע לעבירה המפורשת בהחלטת המועצה שבסמכות בית משפט לענינים מקומיים, כאמור בסעיף 55 לחוק בתי המשפט… [מדובר ברישוי עסקים, רוכלות, שמירת נקיון, וכיוצא באלו – ד.ר.] (2) להתייצב ולתבוע… לפני כל בית משפט, בשל עבירה או בקשה לפי חיקוק מן החיקוקים שבסמכות בית משפט לעניינים מקומיים…” [למעט הליכים מסוימים שענינם תכנון ובניה, בהם “ייצג את העיריה מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך”]; לפי סעיף 265(א) לפקודה, רשאי שר הפנים “…להודיע כי עבירה על הוראה פלונית בחוק עזר של עיריה היא עבירת קנס…” (תשלום קנס בעבירות קלות במקום אישום).

אמנם, עקרונית, חוקי עזר תקפים בתחום שיפוט של רשות מקומית, אך לפי סעיף 261 לפקודת העיריות, “רשאית עיריה להתקין חוקי עזר שיחולו בשטח בנין עיר הכולל את תחום העיריה או במקום מיוחד שמחוץ לתחום העיריה, המתנהל על ידי העיריה או המוקנה לה”.

לפי סעיף 258 לפקודת העיריות, “אישרה המועצה חוק עזר, יחתום עליו ראש העיריה וחוק העזר יפורסם ברשומות“. אך חוק העזר לא יפורסם אלא כעבור ששים ימים מהיום שהובא לידיעת שר הפנים – לשר מוקנות סמכויות שונות, כאשר הוא “מסתייג” מחוק העזר, והוא מוסמך אפילו “לפסול את חוק העזר מנימוקים שיפרט”. בשנת 2018 התעוררה סערה ציבורית לנוכח הוספת סעיף 258א, הקובע בין היתר, כי שר הפנים לא ייתן את הסכמתו לחוק עזר שענינו “פתיחתם של עסקים בימי מנוחה”, אלא אם פתיחתם “נדרשת כדי לספק צרכים אשר לדעת השר הם צרכים חיוניים”.

לפי סעיף 262(א) לפקודת העיריות, רשאי שר הפנים “לפרסם ברשומות חוק עזר לדוגמה, ורשאית מועצה, בהחלטה, לאמץ חוק עזר כזה בלי שינויים”.

אמנם פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות, מהוות את מקור סמכותן העיקרי של רשויות מקומיות, לחוקק חוקי עזר, אולם לא היחידי. כך, למשל, נקבע בסעיף 77(א) לפקודת התעבורה, כי “מועצה של עיריה או של מועצה מקומית רשאית, בהסכמת שר הפנים ושר התחבורה, להתקין חוקי עזר”, בענינים שונים, כגון הסדרי חניה, “האמצעים שיינקטו לגבי רכב החונה במקום שהעמדתו אסורה על פי חיקוק”, ועוד. פרט לכך ישנם חוקים נוספים, מכוחם מוסמכות רשויות מקומיות לחוקק חוקי עזר (כגון חוק ליעול הפיקוח והאכיפה העירוניים ברשויות המקומיות (תעבורה), התשע”ו-2016).

תוספת 24.6.21

ביום 17.6.21 ניתן בבית המשפט העליון פסק דין (רע”פ 2696/17) במסגרת בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים, אשר דחה את ערעור המבקש על פסק דינו של בית המשפט לענינים מקומיים, במסגרתו הורשע המבקש בעבירה לפי חוק עזר לירושלים (העמדת רכב וחנייתו), התשכ”א-1960, ותקנה 22(א) לתקנות התעבורה. בקשת רשות הערעור התמקדה בשאלת תוקפו של חוק העזר. לאחר דיון בבקשת רשות הערעור הוחלט לתת רשות ערעור ולדון בבקשה כבערעור, כדלקמן: “לאחר שמיעת טיעונים הוסכם כי תינתן רשות ערעור בשאלה העקרונית האם ההוראה שבסעיף 2 לחוק עזר לירושלים (העמדת רכב וחנייתו), התשכ”א-1960, הקובעת עבירה ועונש, היתה טעונה אישור של ועדה מועדות הכנסת”. פסק הדין העיקרי (ממנו יצוטט להלן) נכתב על ידי השופט קרא (והשופטים גרוסקופף ומלצר הסכימו לתוצאה אליה הגיע, ולעיקרי הנמקותיו).

לפי המתואר, קיבל המערער הודעות קנס מסוג ברירת משפט מאחר שחנה במקום שהחניה נאסרה והאיסור מסומן בתמרור האוסר על עצירה במקום, בניגוד לסעיף 5(א) לחוק העזר ולתקנה 22(א) לתקנות התעבורה. המערער ביקש להישפט על הודעות הקנס, וטען כי אין להרשיעו, בין היתר, משום שלטענתו סעיף 5 לחוק העזר אינו תקף לאור סעיף 2(ב) לחוק העונשין, לפיו “תקנות שבהן נקבעו עבירות ועונשים טעונות אישור ועדה של הכנסת”. לשיטת המערער, מאחר שחוק העזר – שהוא “תקנה” הקובעת עבירה – לא אושר בוועדה בכנסת, לא התקיימה הוראת סעיף 2(ב) לחוק העונשין, ויש לבטל את כתבי האישום נגדו. בית המשפט לענינים מקומיים דחה את טענות המערער בענין תוקפו של חוק העזר וקבע, בין היתר, כי גם אם היה מקבל את טענת המערער, היא אינה מסייעת לו מאחר שממילא ניתן היה להרשיעו בעבירה לפי תקנה 22(א) לתקנות התעבורה (“הרשעה בעבירה על פי עובדות שלא נטענו בכתב האישום”). הערעור לבית המשפט המחוזי – נדחה.

במסגרת רע”פ 2696/17 נפסק, בין היתר: “סעיף 5 לחוק העזר הותקן בשנת 2013 והוא קובע כדלקמן: ‘…(ב) מי שעצר, העמיד או החנה רכב בניגוד לאמור בסעיף קטן (א), יראוהו כמי שעבר עבירה לפי חוק עזר זה’… העונש לעובר על הוראת סעיף 5 לחוק העזר קבוע בסעיף 254 לפקודת העיריות… אשר הוסף בתיקון משנת 1988. עד שנת 1988, הרשויות המקומיות קבעו בחוקי העזר הוראות עונשיות ואת שיעורי הקנס שלהן. בשנת 1988, תוקנה פקודת העיריות כך שסעיף 254 קבע הוראת עונשין כללית החלה על מי שעובר על הוראה בחוק עזר… סעיף 254 לפקודת העיריות היה קיים בעת חקיקתו של סעיף 2 לחוק העונשין, אולם הסעיף ה’מקביל’ לו בפקודת המועצות המקומיות… טרם נחקק אז… על רקע זה, בחוזר מנכ”ל משרד הפנים מס’ 9/96 ‘חוקי עזר שיש בהם סעיפי עונשין’… נכתב כי ‘המונח ‘תקנות’ כולל גם חוקי עזר’… בהתאם, לאחר חקיקתו של סעיף 2(ב) לחוק העונשין, היה ‘צבר’ של חוקי עזר של מועצות מקומיות, שכללו סעיפי עונשין, אשר הובאו לאישור הכנסת בשנים 1997-1996. בשנת 1997 תוקנה פקודת המועצות המקומיות… ונקבע לגבי המועצות המקומיות הסדר ‘מקביל’ לזה שנקבע לגבי עיריות בסעיף 254 לפקודת העיריות… הנה כי כן, שיעורי הקנס המקסימליים שניתן היה לקבוע בחוקי העזר, כפי שהתעדכנו מעת לעת, נקבעו בחקיקה ראשית – בסעיף 254 לפקודת העיריות ובסעיף 23 לפקודת המועצות המקומיות. משעוגנה בחקיקה גם הוראת עונשין כללית לחוקי העזר של מועצות מקומיות, לא הובאו עוד חוקי העזר של המועצות המקומיות לאישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת… כך, למעט חוקי העזר שאושרו בכנסת בשנים 1997-1996, חוקי העזר של הרשויות המקומיות לא הובאו לאישור הכנסת לפי סעיף 2(ב) לחוק העונשין…

פרשנותו של דבר חקיקה מתחילה בבחינת מרכיב הלשון… מכאן עולה, כי חוקי העזר של הרשויות המקומיות כלולים במונח ‘תקנות’ הקבוע בסעיף 2(ב) לחוק העונשין ובמונח ‘חקיקת משנה’ בכותרת הסעיף. למעשה, לשונה של הוראת סעיף 2(ב) לחוק העונשין היא ברורה, ואף המשיבה והכנסת אינן חולקות על כך שמבחינה לשונית, סעיף 2(ב) לחוק העונשין חל גם על ‘תקנות’ מסוג חוקי עזר. חרף כך, עמדת המשיבים, כפי שהתבטאה בפרקטיקה הנוהגת במשך למעלה משני עשורים, היא כי מכוח פרשנות תכליתית – סעיף 2(ב) לחוק העונשין אינו חל על חוקי עזר…”

בית המשפט דן באופן מפורט בטענות המדינה – ובסופו של דבר דחה אותן: “…לפיכך, הפרשנות הנכונה היא הפרשנות לפיה הוראת סעיף 2(ב) לחוק העונשין חלה גם על חוקי עזר. פרשנות המשיבים, אשר מתבססת בעיקרה על טיעון האוטונומיה ו’יחודיותו’ של המחוקק בשלטון המקומי – אינה מגשימה את תכלית החקיקה והיא אף אינה עולה בקנה אחד עם לשונה המפורשת של הוראת החקיקה. סעיף 2(ב) לחוק העונשין אינו מחריג חקיקת משנה פלילית מסוג מסוים מתחולתו על פי זהות הגוף שהתקין אותה. כאשר החוק קובע מנגנון אישור – חזקה שנדרש אישור. גם החזקה הפרשנית לפיה המחוקק אינו משחית מילותיו לריק – תומכת בכך… ככל שהמשיבים סבורים כי יש להחריג את חוקי העזר מתחולתו של סעיף 2(ב) הנ”ל – הדבר צריך להעשות בחקיקה מפורשת…”

למרות זאת, הערעור נדחה – תוך קביעת תקופת מעבר בת 9 חודשים: “עם זאת, יש להותיר את הרשעת המערער על כנה. במסגרת דוקטרינת הבטלות היחסית, בין זו המינהלית ובין זו הקבועה בסעיף 215 לחסד”פ… נקבע כי בית המשפט יפעיל שיקול דעת שיפוטי באשר לתוצאותיו של פגם בהליך, תוך התחשבות במכלול נסיבות ההפרה והתמקדות בשאלת העוול שנגרם, לפרט הנוגע בדבר או לציבור, כתוצאה ממנה… בעניננו, לא תוכל להתקבל טענה כי המערער הסתמך באופן לגיטימי בחנייתו בניגוד לתמרור – על אי-אישורה של הוראת סעיף 5 לחוק העזר בועדה בכנסת, כשממילא לא נגרם לו עוול… מנגד, הרשויות הסתמכו על הפרשנות הנוהגת – שהיא פרשנות אפשרית ואשר התקבלה בתום לב – לפיה חוקי העזר הרבים שאושרו במשך שנים רבות התקבלו כדין והם תקפים. עוד יצוין, כי סעיף 5 לחוק העזר מפנה לנורמות ההתנהגות האסורות הקבועות בתקנות התעבורה… אציע לחברי לקבוע, משיקולי בטלות יחסית, כי תינתן תקופת מעבר בת תשעה חודשים מיום מתן פסק דין זה, אשר לאחריה, פרשנותם של המשיבים 2-1 לפיה הוראת סעיף 2(ב) לחוק העונשין אינה חלה על חוקי עזר, כפי שהיא מתבטאת בפרקטיקה הנוהגת משך שנים רבות – לא תתקבל…”

{בעקבות פסק הדין הנ”ל פורסמה ביום 19.7.21 הצעת חוק העונשין (תיקון מס’ 141) (ענישה לפי חוקי עזר), התשפ”א-2021}

***

 הסקירה לעיל הינה כללית, לא ממצה ולא מחייבת, ואין בה משום חוות-דעת או יעוץ משפטי; וממילא, בכל מקרה ספציפי יש לפנות לקבלת יעוץ משפטי מעו”ד.

 אין לעשות שימוש בסקירה ללא אישור בכתב ומראש מעו”ד דגן רותם.

כתיבת תגובה

דילוג לתוכן