"חוקי יסוד", "פיסקת הגבלה" ו"סעיף התגברות"

הסקירה להלן הינה כללית, לא ממצה ולא מחייבת, ואין בה משום חוות-דעת או יעוץ משפטי; וממילא, בכל מקרה ספציפי יש לפנות לקבלת יעוץ משפטי מעו"ד.

הכותב לא ייצג בהליכים שנזכרים באתר זה (אלא אם נכתב אחרת).

אין לעשות שימוש בסקירה ללא אישור בכתב ומראש מעו"ד דגן רותם.

***

"חוקה" הינה מסמך בעל "מעמד על" שבו מועלים על הכתב עקרונות יסוד של מדינה. דוגמאות ידועות הינן החוקות של צרפת ושל ארה"ב. כאמור באתר הכנסת, "חוקה נועדה לבטא את העקרונות והערכים שהחברה דוגלת בהם ומעוניינת לחיות על פיהם. חוקים ועקרונות אלו קובעים את צורת המשטר של המדינה ואת אופן ארגונה וניהולה. הם גם מגדירים את זכויותיהם וחובותיהם של האזרחים ומעצבים את יחסי הגומלין ביניהם ובין רשויות השלטון, וכן קובעים את הנורמות והכללים לחקיקת חוקים, לשפיטה ולקביעת מדיניות". בחוקה עשויים להיכלל מנגנונים נוקשים יחסית, שנועדו להקנות לה "יציבות" (ולהקשות על שינויה בהתאם לגחמות השלטון ואפילו של הציבור). עם זאת, חוקה אינה "ערובה" למשטר המכבד זכויות אדם ואזרח – והראיה, כי לרוסיה ולטורקיה יש חוקה. חוקה גם אינה מכשול מפני הפיכת שלטון דמוקרטי לשלטון יחיד – ונצואלה בהנהגת הוגו צ'אווס היא דוגמא לכך. וגם ההיפך הוא הנכון – לבריטניה, למשל, אין חוקה.

בישראל לא כוננה מעולם חוקה. במידה מסוימת, מילאה (וממלאת) מגילת העצמאות את ה"חוסר".

ב"החלטת הררי" משנת 1950 נקבע: "הכנסת הראשונה מטילה על ועדת חוקה, חוק ומשפט להכין הצעת חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים-פרקים, באופן שכל אחד מהם יהווה חוק יסוד בפני עצמו. הפרקים יובאו בפני הכנסת, אם הוועדה תסיים את עבודתה, וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה". נכון למועד הסקירה (המקורית) קיימים 13 חוקי יסוד בסך הכל, בהם נערכו מעת לעת שינויים ("חוק יסוד: הכנסת", למשל, כבר תוקן עשרות פעמים); ושניים מהם אף הוחלפו במרוצת השנים ("חוק יסוד: הממשלה" – פעמיים; "חוק יסוד: חופש העיסוק" – פעם אחת).

חוק היסוד הראשון ("חוק יסוד: הכנסת") חוקק ב-1958. בניגוד לחוקים "רגילים", חוקי יסוד אינם נושאים תאריך. עד 1988 חוקקו בסך הכל 9 חוקי יסוד, אשר שמותיהם ("הכנסת", "מקרקעי ישראל", "נשיא המדינה", "הממשלה", "משק המדינה", "הצבא", "ירושלים בירת ישראל", "השפיטה", "מבקר המדינה") מעידים עליהם כי הם התמקדו ב"צורת המשטר של המדינה" וב"אופן ארגונה וניהולה".

בשנת 1992 נוספו "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו", ו"חוק יסוד: חופש העיסוק", אשר עמדו בבסיס מה שמכונה (בצדק או שלא-בצדק) "המהפכה החוקתית". גם בשני חוקי יסוד אלו בוצעו שינויים (והציטוטים להלן יהיו לפי נוסחיהם שבתוקף, במועד הסקירה המקורית).

"חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו", קובע כי "זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן חורין, והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל", וכי "חוק יסוד זה, מטרתו להגן על כבוד האדם וחירותו, כדי לעגן בחוק יסוד את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית". בין היתר, נקבע ב"חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו", כי "אין פוגעים בחייו, בגופו, או בכבודו של אדם באשר הוא אדם"; "אין פוגעים בקנינו של אדם"; "כל אדם זכאי להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו"; "אין נוטלים ואין מגבילים את חירותו של אדם במאסר, במעצר, בהסגרה או בכל דרך אחרת"; "כל אדם חופשי לצאת מישראל" ו"כל אזרח ישראלי הנמצא בחוץ לארץ זכאי להיכנס לישראל"; "כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו" (ועוד). אלא שלא מדובר ב"זכויות אבסולוטיות" (שאם לא כן, לא ניתן היה, למשל, "להגביל את חירותו של אדם" במעצר ובמאסר…); אלא, כאמור בסעיף 8 ל"חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו" – המכונה "פיסקת ההגבלה" – "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".

"חוק יסוד: חופש העיסוק", קובע כי "זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן חורין, והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל", וכי "חוק יסוד זה מטרתו להגן על חופש העיסוק כדי לעגן בחוק יסוד את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית". בין היתר, נקבע ב"חוק יסוד: חופש העיסוק", כי "כל אזרח או תושב של המדינה זכאי לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד", וכי "אין פוגעים בחופש העיסוק אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". יצוין, כי בסעיף 7 ("נוקשות") ל"חוק יסוד: חופש העיסוק" – בניגוד ל"חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו" – נקבע: "אין לשנות חוק יסוד זה אלא בחוק יסוד שנתקבל ברוב של חברי הכנסת". כלומר, שינוי של "חוק יסוד: חופש העיסוק", יכול להעשות רק בחוק יסוד אחר (ולא בחקיקה "רגילה"); ומחייב תמיכה של 61 חברי כנסת לפחות (מקרה פרטי של "רוב מיוחס").

בעקבות שני חוקי יסוד אלו, הדגיש בית המשפט העליון (בין בשבתו כ"בית משפט לערעורים" ובין בשבתו כ"בית משפט גבוה לצדק"), את מעמדם העדיף של חוקי יסוד, על פני חוקים "רגילים". בע"א 6821/93 (בנק המזרחי המאוחד נ' מגדל כפר שיתופי) דן בית המשפט העליון בשאלת תוקפו שלתיקון לחוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, התשנ"ב-1992 ("חוק גל") אשר פגע בזכות הקנין, המוגנת ב"חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו"; בתמצית רבה, נקבע כי חוקי יסוד גוברים על חקיקה "רגילה" של הכנסת, וכי בית המשפט מוסמך לבקר את חוקי הכנסת, ואף להכריז על בטלותם, אם הם עומדים בסתירה להוראות חוקי יסוד.

לעתים נדרש "רוב מיוחס" של 61 חברי כנסת (או "רוב מיוחס" אחר), כדי לשנות חוק יסוד (למשל, "חוק יסוד: חופש העיסוק", כאמור), או בכדי לשנות סעיפים מסוימים בחוק יסוד; סעיף 6 ל"חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל", למשל, מוגן ב"שריון כפול": "אין לשנות את הוראות סעיף 6 אלא בחוק יסוד שנתקבל ברוב של שמונים חברי הכנסת; אין לשנות את הוראות סעיף זה אלא בחוק יסוד שהתקבל ברוב של חברי הכנסת". אך במרבית חוקי היסוד אין כל "שריון" המחייב "רוב מיוחס" כלשהו (הדברים נכונים גם לגבי "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו"). עם זאת, בית המשפט העליון קבע, כי ניתן לשנות חוק יסוד רק בחוק יסוד אחר (דבר שלא אמור להכביד על עצם השינוי, אך עשוי למנוע שינויים "כלאחר יד").

הדרישה ל"רוב מיוחס" מעוררת קשיים, ובמיוחד, האם רוב מקרי ואפילו זניח (נניח, 20 חברי כנסת תומכים ו-19 מתנגדים…) מוסמך לקבוע כי יידרש "רוב מיוחס" (נניח, 90 חברי כנסת), כדי לשנות בעתיד חוק יסוד.

בשני חוקי היסוד האחרונים שחוקקו עד היום ("חוק יסוד: משאל עם" – "החליטה הממשלה לאשרר הסכם או לחתום על הסכם, שלפיו המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל לא יחולו עוד על שטח שהם חלים בו, לרבות הסכם הכולל התחייבות לעתיד והתחייבות המותנית בתנאים, יהא ההסכם, לאחר שאושר בכנסת ברוב חבריה, טעון אישור במשאל עם, אלא אם כן אושר ברוב של שמונים חברי הכנסת"; ו"חוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי") – ובמיוחד באחרון – כבר באים לידי ביטוי בולט חילוקי דעות פוליטיים, והתערערות של הקונצנזוס, שאמור היה להיות ביחס לחוקי יסוד; ובכנסת ה-21, הקצרה בתולדות המדינה, הגיעו הדברים לשיא חדש – וזמני, כנראה – שבא לידי ביטוי בשתי הצעות חוק –

ב"הצעת חוק יסוד: ההתגברות (תיקוני חקיקה)" הוצע להוסיף ל"חוק יסוד: הכנסת" את סעיף 25א ("הוראת חוק גוברת"): "(א) הוראת חוק הפוגעת בחוק יסוד תהיה תקפה, אם נכללה בחוק שנאמר בו במפורש, שהוא תקף על אף האמור בחוקי היסוד (בסעיף זה – הוראת חוק גוברת). (ב) הוראת חוק גוברת תהיה בתוקף אם נתקבלה ברוב של חברי הכנסת. (ג) תוקפה של הוראת חוק גוברת יפקע בתום כהונתה של הכנסת, אלא אם כן תבחר הכנסת הבאה אחריה, בהחלטה שתתקבל ברוב חבריה, להאריך את תוקפה של ההוראה הגוברת. (ד) הוראת חוק גוברת שתוקפה הוארך בהתאם לסעיף קטן (ג) תעמוד בתוקפה ללא הגבלת זמן או עד שתבוטל בחוק אחר. (ה) הוראות סעיף זה לא יחולו על חוקים שלשם חקיקתם נדרש רוב הגדול מהרוב הקבוע בסעיף קטן (ב)". בדברי ההסבר נכתב, "מוצע לקבוע שחברי הכנסת רשאים לקבוע בכל חוק הוראת חוק גוברת לפיה החוק יחול על אף הוראות חוקי היסוד. חוק שנכללה בו הוראת חוק גוברת, שהתקבלה ברוב חברי הכנסת, יהיה חסין מפני ביקורת שיפוטית במשך כל תקופת כהונתה של הכנסת שחוקקה אותו עד שתיבחר הכנסת שנבחרה לאחר חקיקתו. ככל שתבחר הכנסת החדשה להאריך את הוראת החוק הגוברת, תוכל לעשות זאת בהחלטה שגם היא תתקבל ברוב חבריה. במקרה בו שתי כנסות רצופות סברו שמדובר בחוק שיש להעמידו מעל הוראות חוקי היסוד האחרים ולחסנו מביקורת שיפוטית, תעמוד הוראת החסינות בתוקפה עד שהכנסת תבטלה בחוק, שכן ניתן להניח שמדובר בחוק הנהנה מתמיכה ציבורית רחבה ומתמשכת, ואשר הריבון, העם, מעוניין בקיומו". כמו כן, הוצע להוסיף לסעיף 15 ל"חוק יסוד: השפיטה" מספר פסקאות: "(ו) על אף האמור בכל חוק-יסוד או חוק אחר, הסמכות הבלעדית ליתן פסק דין או החלטה אחרת המשנה חוק, מבטלת חוק או מגבילה את תוקפו, נתונה לבית המשפט העליון. (ז) בית המשפט העליון לא יוכל ליתן פסק דין או החלטה כאמור בסעיף קטן (ו) אלא בהרכב הכולל את כל שופטי בית המשפט העליון, ובלבד שרוב של שני שליש מההרכב הסכימו כי החוק סותר בבירור הוראה ששוריינה בחוק יסוד. (ח) על אף האמור בכל חוק יסוד או חוק אחר, לא תינתן החלטה המשנה חוק, מבטלת חוק או מגבילה את תוקפו של חוק שהתקבל בהתאם להוראות סעיף 25א לחוק יסוד: הכנסת". בדברי ההסבר נכתב, "בשנים האחרונות חלה ירידה במעמדם של הכנסת ושל בית המשפט העליון. חוקים שחוקקו על ידי הכנסת נפסלו לא פעם על ידי בתי המשפט, וזאת מבלי שהסמכות לפסילת חוקים מוסדרת בחוק יסוד, מבלי שנקבעה פרוצדורה או הרכב לדיון בענין פסילת חוקים ומבלי שעוגנה בחוק יסוד עליונותו של המחוקק, כמייצג את ריבונות העם, לקבוע חוקים וחוקי יסוד שאינם נתונים לביקורת שיפוטית ואשר שופטי בית המשפט מחויבים לפעול על פיהם כחלק מהצהרת האמונים שלהם למדינת ישראל ולחוקיה… מאחר ולישראל אין כיום חוקה שהתקבלה בהליך מיוחד ומסודר, אין הצדקה שחוקי יסוד שנחקקו ברוב רגיל, ואפילו ברוב חברי הכנסת, יגבילו את שיקול הדעת של המחוקקים… אם תתקבל הצעת החוק, תימנע כניסתו של בית המשפט העליון אל תוך הויכוח הפוליטי במדינת ישראל וכך יתחזק העיקרון הדמוקרטי לפיו כל רשויות השלטון במדינה כפופות לרצונו של הריבון, העם, ועקרון שלטון החוק בכל רשויות השלטון…"

בתגובה, הוצע ב"הצעת חוק יסוד: השפיטה (תיקון – הגנה על סמכויות בית המשפט העליון)", לתקן את סעיף 15 ל"חוק יסוד: השפיטה", באופן שבסוף סעיף 15(ג) בנוסחו כיום ("בית המשפט העליון ישב גם כבית משפט גבוה לצדק; בשבתו כאמור ידון בענינים אשר הוא רואה צורך לתת בהם סעד למען הצדק ואשר אינם בסמכותו של בית משפט או של בית דין אחר"), יתווסף: "אין לשנות סעיף זה, אלא ברוב של 90 חברי הכנסת". בדברי ההסבר נכתב, "מעמדו של בית המשפט העליון וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו הם שני נדבכים חיוניים לדמוקרטיה ולזכויות האדם והאזרח בישראל… בישראל של השנים האחרונות מתנהלת מתקפה פוליטית על בית המשפט העליון המערערת על יסודותיה הדמוקרטיים של המדינה. למקום רב במתקפה זו זוכה חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ובעיקר סעיף 8 לחוק, אשר זכה לכינוי 'פיסקת ההגבלה', המאפשר לקבוע סייגים לכנסת אם חוקקה חוק שעומד בסתירה לאחד מסעיפי חוק היסוד או לרוח החוק בכללותו. חשוב להדגיש כי בקורת ודיון פומביים על סמכויות בית המשפט הם חיוניים בחברה דמוקרטית, זאת בניגוד מוחלט למתקפה שהיא בעיקרה פוליטית ומטרתה דה-לגיטימציה של בית המשפט העליון בשל פסיקות שפסק ושאינן מתיישבות עם עמדות פוליטיות של הרוב הפוליטי בעת הזו. מתקפה פוליטית על בית המשפט העליון כדי לשלול ממנו חלק מסמכויותיו ולהשפיע על פסיקותיו מסכנת את הפרדת הרשויות בישראל, עלולה לפגוע ביכולת ההגנה על זכויות האדם, ובראשן על זכויותיהם של מיעוטים, ומסכנת את מעמדה של ישראל בעולם הנאור. משום כך בהצעת חוק זו מוצע לקבוע כי שינוי סמכויות בית המשפט העליון יעשה רק ברוב של 90 חברי הכנסת, וזאת כדי לוודא כי השינוי נעשה מטעמים עניניים ולא לצורך קידום אג'נדה פוליטית של קבוצות הרוב הפוליטי בעת כזו או אחרת".

עדכונים ותוספות

7.2.22

פסק דין שניתן ביום 6.2.22 במסגרת בג"ץ 697/22: העותרת (רואת-חשבון בהכשרתה, עובדת כשכירה וכן בעלת שליטה בחברה פרטית) פנתה לרשות המסים בבקשה לפטור אותה מהגשת הצהרת הון, משום שלטענתה דרישה זו פוגעת בזכותה החוקתית לפרטיות, "פגיעה באדם אשר הוא אדם, פגיעה בערך האדם, בפרטיות וצנעת הפרט ללא כל צדק". בעקבות דחית הבקשה על ידי רשות המסים, עתרה העותרת לבג"צ, וטענה כי דרישת רשות המסים להגשת הצהרת הון, שהוצאה מכוח סעיף 135(1) לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש], מנוגדת לזכותה החוקתית לפרטיות, שמעוגנת בסעיף 7 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, ואינה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה בסעיף 8 לחוק היסוד.

נפסק, בין היתר: "לאחר עיון בעתירה על נספחיה מצאתי כי היא לא מגלה עילה להתערבות ועל כן דינה להדחות על הסף, אף מבלי לבקש את תגובת המשיבים. העותרת, שמבקשת כי בית משפט זה יורה על ביטול הוראת סעיף 135(1) לפקודה ומפרטת בעתירתה מדוע לגישתה הוראת סעיף זה (על כל חלקיו) אינו עולה בקנה אחד עם תנאי פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 8 לחוק היסוד – מתעלמת מהעובדה כי נוכח פסקת 'שמירת הדינים', שקבועה בסעיף 10 בחוק היסוד, לא נתונות הוראות הפקודה אשר קדמו לחוק היסוד, לבקורת חוקתית. סעיף 135(1) (א) לפקודה היקנה בידי פקיד השומה את הסמכות לדרוש מכל אדם למסור לו  דו"ח על הונו ונכסיו, כפי הדרישה שקיבלה העותרת, שנים רבות טרם חוקק חוק היסוד בשנת 1992, ומכאן שהוא נהנה מהגנת סעיף 'שמירת הדינים' ומחוסן מפני בקורת חוקתית, גם בהנחה שיש בו כדי לפגוע בזכות לפרטיות (ראו, למשל: בג"ץ 8940/14…) אציין, לא נעלמה מעיני העובדה כי הסעיף  ידע שני תיקונים לאחר כניסת חוק היסוד לתוקף… וכי כבר נקבע, לא אחת, בפסיקת בית משפט זה, כי ניתן לתקוף חוקתית תיקון שנעשה לאחר שכונן חוק היסוד, לחוק שנחקק לפני חקיקתו, שכמותו כחוק חדש (וראו למשל ע"א 6821/93… בג"צ 6055/95…) ברם, בעניננו, לשינויים המינוריים יחסית שהביאו שני התיקונים הללו לסעיף, אין כל השלכה, ולו מזערית, על הסוגיה החוקתית שעליה נסובה העתירה והסעד שמבוקש במסגרתה (ביטול הסעיף בכללותו) ולכן סבורני, כי אין בכוחם כדי לשמוט את הקרקע מתחת להוראת פסקת 'שמירת הדינים'…"

***

 הסקירה לעיל הינה כללית, לא ממצה ולא מחייבת, ואין בה משום חוות-דעת או יעוץ משפטי; וממילא, בכל מקרה ספציפי יש לפנות לקבלת יעוץ משפטי מעו"ד.

 אין לעשות שימוש בסקירה ללא אישור בכתב ומראש מעו"ד דגן רותם.